江小涓1,2

1.全国人大社会建设委员会；

2.中国社会科学院大学

摘要：《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议于 2022 年 6 月 24 日修订通过，标志着我国体育法制建设进入了新的阶段。研究阐述了《体育法》的修法背景意义、立法过程、重点增改领域内容与立法考量。新修订的《体育法》将“以人民为中心”理念贯穿修法全过程，将弘扬体育精神放在引领地位，对促进我国体育事业体育产业发展迈上新台阶具有重要保障意义；《体育法》颁布后，将对体育行政部门提出更高要求，需要立足中国国情并借鉴国外经验，组织力量抓紧推进《体育法》相关配套政策条例的制订落实，系统、规范、高效地引领体育事业、体育产业在较高水平上发展，以加快推进体育强国和健康中国建设。

关键词：体育法；修订；体育强国

2022年6月24日，十三届全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）第三十五次会议表决通过了修改《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）的决定，新修订的《体育法》于2023年1月1日起施行。《体育法》的修订实施，标志着我国体育法治建设进入了新的阶段。对于落实新时代全民健身国家战略，加快推进体育强国和健康中国建设，具有十分重要的意义。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视体育工作，将体育和国家发展的关系提到了“体育强则中国强，国运兴则体育兴”的高度，提出了一系列体育发展的新理念、新思想、新要求。党中央围绕加快推进体育强国建设和健康中国建设，作出一系列重要战略部署。这些新的要求和部署，既为做好新时代体育工作提供了根本遵循，也为《体育法》修改指明了方向和原则。

本文重点介绍和分析《体育法》修改中的3个方面：1）《体育法》修改的简要过程和重要意义；2）《体育法》修改的主要内容；3）作者工作和学习过程中的几点体会。

1 《体育法》修改简要过程、现实背景和重要意义

1.1 《体育法》修改过程的简要介绍　

1995年8月29日在第八届全国人大常委会第十五次会议上审议通过的《体育法》（以下简称“95版《体育法》”），距今已超过27年。期间除了其他法律制定和修订时对所涉及的相关内容做过个别条款的修正外，没有做过修改。27年来，体育事业持续发展进步，党中央对体育发展提出了很多新要求，人民群众的体育需求日益增加，体育在党和国家总体战略布局中的地位早已今非昔比。95版《体育法》滞后于时代发展，远远不能适应当下和今后体育事业与体育产业发展的要求。

修改95版《体育法》使之适应新形势新任务，是体育战线多年的愿望，也是相关各方的共识。2010年，国家体育总局（以下简称“体育总局”）就启动了95版《体育法》的修订工作，组织体育界、法律界人士和一些专家学者多次调研讨论修法相关问题，并以各种渠道提出启动法律修改的建议。2017年6月，体育总局政策法规司牵头组织修改筹备工作，成立了相关工作机构和专家顾问组，着手对95版《体育法》内容做具体条款的修改，为后续工作打下良好基础。2017年11月，体育总局将修改初稿提交全国人大教科文卫委员会审议。

2018年9月，十三届全国人大常委会公布了本届人大的立法规划，将95版《体育法》修改列为了第二类项目，要求在本届人大常委会任期内完成修法工作。2020年11月，95版《体育法》修改被列入全国人大常委会2021年度立法工作计划，全国人大社会建设委员会随即启动了这项工作，成立工作专班会同体育总局，开展了广泛的前期调研和准备工作。2021年3月，全国人大社会建设委员会牵头成立《体育法》修改工作领导小组（以下简称“修法领导小组”）并召开第一次会议，成员包括全国人大常委会法制工作委员会（以下简称全国人大常委会法工委）、最高人民法院、发展改革委、教育部、民政部、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、文化和旅游部、卫生健康委、市场监管总局、体育总局、全国总工会、中国残联等部委和团体。此后修法领导小组成员和工作专班召开了8次座谈会，到地方做了多次调研，广泛听取了各级体育行政部门、教育行政部门和其他相关部门、专家学者、体育社会组织、体育相关企业运动员、教练员、裁判员以及体育消费者和爱好者的意见，四次“大修”和多次“小改”了体育总局提交的修改初稿，其间还约请中国法学会体育法学研究会将该修改版本发至全体理事征求意见。2021年9月初，修法领导小组将修改后的版本提交给全国人大社会建设委员会（以下简称“全国人大社建委”）全体委员征求意见。2021年9月28日，全国人大社建委召开会议，根据各方意见建议再次对草案建议稿进行修改完善，形成《体育法（修订草案）》（共11章，109条），10月19—23日，十三届全国人大常委会第三十一次会议对《体育法（修订草案）》进行初次审议（中国体育报，2022）。

初次审议后，全国人大常委会法工委负责后续修订工作，2022年4月中旬召开的十三届全国人大常委会第三十四次会议对《体育法（修订草案）》进行第二次审议。第一次审议和第二次审议后，都将修改草案以多种方式定向征求意见，并在中国人大网公布修订草案全文，征求社会公众意见。全国人大常委会法工委和全国人大常委会对社会各方面的意见高度重视，认真研究并做了多处重要修改。例如，针对社会公众的意见，第二次审议稿的重要修改有：增加了弘扬中华体育精神的内容，将体育产业单独列章，规定政府扩大公益性和基础性公共体育服务，简化了对仲裁制度的具体规定等；第三次审议稿的重要修改有：增加了培养优秀竞技体育后备人才的内容，增加了对运动员进行科学文明训练、维护运动员身体健康的规定，增加了保障运动员完成义务教育的规定，增加了鼓励体育组织各级参加国际体育交流合作的内容，明确了当事人可以在30日内申请撤销体育仲裁裁决的内容，增加了体育赛事组织者应该履行安全保障义务的内容等。2022年6月下旬召开的十三届全国人大常委会第三十五次会议对《体育法（修订草案）》进行了第三次审议，并表决通过新修订的《体育法》。6月24日，新修订的《体育法》经中华人民共和国主席习近平签署主席令正式颁布，于2023年1月1日施行。

1.2 修改《体育法》的必要性与重要性

1.2.1 体育事业大发展提出的新要求　

中华人民共和国成立以来，党和政府重视体育事业发展。70年前毛泽东主席就体育工作做了“发展体育运动，增强人民体质”的重要题词，国家和社会各方面因此较为重视群众体育运动，“体制内”的竞技体育队伍建设也得到重视。20世纪80年代初期，改革开放开启了体育改革开放和全面发展的新时期。一是中国体育回到国际体育大家庭中。1979年，我国恢复了在国际奥林匹克委员会的合法席位。二是开启了职业体育发展历程。1992年在北京西郊红山口召开了全国足球工作会议，以足球为先驱启动了我国职业体育的发展。三是推动体育领域市场化产业化改革。1993年，国家体育运动委员会（现体育总局）印发《关于深化体育改革的意见》，确定了以转变运行机制为核心、“面向市场，走向市场，以产业化为方向”的改革发展思路。

95版《体育法》正是在上述背景下制定的，此后20多年，体育事业大踏步发展。2008年北京奥运会的成功举办，带领我国体育事业走上了新高峰，同时也有力促进了体育产业的发展，各类体育赛事和体育经营公司等不断发展壮大，人民群众对体育更加热爱、更普遍地参与。2014年《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）提出到2025年，全国要基本建立布局合理、功能完善、门类齐全的体育产业体系，体育产业总规模超过5万亿元，成为推动经济社会持续发展的重要力量。国发〔2014〕46号文发布后，体育产业和体育消费迎来新的大发展时期，体育投资成为“风口”，体育产品和服务更加丰富，消费需求愈加旺盛，与文化旅游等行业的融合发展不断拓展。2015年，中国成功申办2022年北京冬奥会，冰雪运动在全国范围内快速发展。2016年，中共中央、国务院发布了《“健康中国2030”规划纲要》，将体育作为健康中国建设的重要领域给予高度重视，为体育产业的发展提供更多政策支持。总之，95版《体育法》颁布以来，体育事业、体育产业大发展，市场主体类型增加，新的体育行为不断出现，各方利益关系更加复杂，这些变化对95版《体育法》修改提出了迫切要求。

1.2.2 人民群众美好生活期盼中对体育运动的强烈需求

我国群众体育有悠久的历史和广泛的基础。最近10多年，3个重要变化推动着人民群众体育需求的持续增长。一是人民群众收入提高后体育消费较快增长。2021年我国人均GDP接近1.2万美元（国家统计局，2022），消费结构从物质消费、必需品消费、发展消费向舒适消费、健康消费、快乐消费延伸拓展，其中体育消费是重要内容。近些年国民健身意识不断增强，全民健身蓬勃开展。根据2020年全民健身活动状况调查，我国经常参加体育锻炼人数比例达37.2%（国家国民体质监测中心，2021），可以说体育健身成为超过国民总数1/3的、近5亿人民群众的“刚需”，体育已经是一项重要的民生事业。同时，愈来愈多的体育消费更讲究专业性，在意专业技能、装备配置和技术水平，需要更多的体育指导和服务。二是城市化进程更加重视“人的城市化”，强调“外来人口”要更多融入城市、归属社区，拥有更多的市民权益。2012年中央经济工作会议指出，要以群众体育为手段推进新型城镇化建设。这此变化和要求对全民体育参与和体育产业发展都有较强的正向影响。国内外经验均表明，这些“新市民”特别需要身份认同和融入场景，体育活动是重要选项。三是老龄社会的到来和老年人较高的体育参与度。我国人均寿命较长，已经接近高收入国家的平均水平，最近几年，“一孩政策”的父母陆续进入了退休群体，“老龄化＋长寿化＋空巢化”导致这一群体对体育消费的多元需求。体育活动所能提供的健康、娱乐、社交和归属感，符合空巢老人的多元需求，吸引大量老年人参与其中，成为体育消费的一支重要力量。总之，人民群众对体育事业和体育产业发展的热切企盼，有许多是95版《体育法》没有涉及和覆盖的，需要通过修法及时回应。

1.2.3 国家重要发展规划对体育发展提出的高标准新要求

近些年来，党中央一些重要文件和国家一些顶层重要规划中，都将发展体育摆在更加重要的位置。《“健康中国2030”规划纲要》对全民健身、公共体育设施建设、体育供给侧改革、体育产业发展、加大学校健康教育力度、推动形成体医结合的健康服务模式、加快发展健身休闲运动产业等方面都提出了明确要求，还提出到2030年在城镇社区实现15分钟健身圈全覆盖，确保学生校内每天体育活动时间不少于1小时，基本实现青少年熟练掌握1项以上体育运动技能，经常参加体育锻炼人口达到5.3亿等。党的十九届五中全会明确提出2035年建成体育强国的目标，将建成体育强国作为社会主义现代化远景目标的重要组成部分。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，将体育事业和体育产业发展放到了重要地位，对开展全民健身运动，促进青少年体育、体育产业、竞技体育发展和完善体育公共服务等问题提出目标或指出方向。这些高标准的新要求和中长期目标都要求对95版《体育法》进行修改，以适应建设体育强国和健康中国的需要。

1.2.4 成为世界体育大国后高水平发展的新要求

经过多年艰苦努力，我国竞技体育成绩辉煌。过去10多年，中国体育代表团连续第11次高居亚运会金牌榜榜首，连续6届跻身奥运会金牌榜前3名，我国已成为名符其实的竞技体育大国。体育产业方面，我国体育制造业规模居世界之首，产业体系完备，技术和产品水平不断提升，体育服务业近些年也得到长足发展，大型体育场馆数量在世界遥遥领先。体育科技整体水平提升较快，与网络和数字技术相结合的体育项目发展迅速，消费群体庞大，中国已经是数字体育大国。我国在国际体坛的影响力不断提升，重大体育活动成为我国重要的外交“主场”。要适应这些变化，以高水平和国际化的体育法制建设引领我国体育高水平发展，由大变强，成为国际体育大家庭中受人尊敬和更具影响力的重要参与者和贡献者。

2 修改的主要内容和若干重点

《体育法》此次修改概况：1）新增加了4章，修改了3章的章名；2）新增加或突出了若干重点条款。与95版《体育法》相比，整体结构从原先的8章54条，增加到了12章122条。新修订的《体育法》中，新增和改名扩充章节占总章数近2/3（图1），新增的条款占全部条款的55%，所以这是法律的一次“大修”，是体系的全面重构和内容的广泛扩充。下文按照新加章、改名章和新增重点内容三条线索，择要进行介绍。

2.1 关于新增加的4章　

2.1.1 新增“体育产业”章　

改革开放之前，我国只有体育用品制造业。包括体育服务业在内的体育产业这个特定产业类型的出现和发展，是改革开放后体育战线最重要的变化之一。1980年举办的“万宝路广州网球精英赛”，第一次在我国体育赛场上出现了烟草、汽车制造公司的产品广告，而且在赛事场所搭建了商铺出租，这是我国商业化体育竞赛迈出的第一步。1990年第十一届亚运会在北京举行，引入了更多国际通用的市场化、商业化做法。1993年，国家体委印发《关于培育体育市场、加快体育产业化进程的意见》，体育产业“名正言顺”地开始全面加速，体育培训、健身、竞赛表演、体育场馆开发、体育旅游等在内的体育服务业蓬勃发展。1994年足球甲A联赛成为我国职业体育发展的起点。但总体上看，当时各方面包括体育界对体育产业认识不足，因此95版《体育法》中并未涉及体育产业，甚至没有这个概念。此后至今，体系齐全、种类繁多的体育产业持续发展，出现许多需要法律明确与规范的问题。因此在95版《体育法修改之际，各界特别是体育产业界对“体育产业”入法的呼声很高。

然而出乎预料，体育法修改草案的第一次审议稿并末对体育产业专门列章，相关表述也相对较少，仅在“总则”中有一款“体育产业发展的基本方针”。主要原因可能有以下4点：1）认为体育产业作为一种产业，有许多相关经济类法律存在，其行为规范和纠纷处理，无需特殊的法律专门加以规定；2）认为体育的本质是广大人民群众强身键体，是青少年健康成长和培育健全人格，是取得优异竞赛成绩为国争光，过于强调商业化和市场化，会带来许多违背体育精神的行为和问题；3）认为有些问题还需要在实践中继续探索，有更成熟更成型的经验后再“入法”；4）有些技术性问题难以处理，例如，体育产业如果单独成章，职业体育应放入该章还是“竞技体育”章。

第一次审议稿公开征求意见后，各方面最集中反映的一类意见，就是对体育产业未能单独列章提出质疑和建议。这些意见普遍认为，体育产业发展迅速，对增加就业、培育新的经济增长点、满足人民群众多样化体育需求具有重要意义；体育产业所具有的一些特点，如竞技性强、存在职业体育联盟这个特殊组织形式、兼有经济功能和社会功能等，也与其他产业有明显不同，需要专门的法律条文加以规定。这些意见被认真讨论研究，在修改草案第二稿中列入了“第七章体育产业”，使得本次体育法修改成为我国体育产业发展历程中的一个里程碑。

体育产业“入法”，是立法过程认真听取吸收社会各界意见的一个显著标志。体育界和社会各方面的意见涌现，有力表明了体育产业的影响力和关注度。诚然，体育产业除创造经济价值外，还带来多方面的社会价值。体育能够促进国民身心健康，观赏体育活动特别是体育比赛能够舒缓压力，带来愉悦、放松、刺激、期待、满足等精神感受。身心健康能提高劳动生产率和减少医药费用支出，提高生活质量（江小涓，2018）。职业体育俱乐部能够增强当地居民的荣誉感归属感，能激励更多的年轻人从事体育活动（江小涓 等，2020）。由于这些社会功能，理应将体育产业的发展摆在重要地位，得到社会认同和政府支持。

“体育产业”章共有8条，其中各方关注较多、反复讨论和修改的主要有以下几条：第六十九条强调了体育产业扩大规模、增强活力和高质量发展，满足人民群众多样化体育需求。有两点值得特别关注：一是要求体育产业继续扩大规模。近年来国家对许多产业的要求是转型升级和高质量发展，已经少有产业被直接要求扩大规模，这一提法是对体育产业供给依然是“短板”的重要判断。二是特别强调了各级政府要建立多部门合作的工作协调机制。体育产业发展有资金投入、土地使用、建设规划、体教融合、体医融合、赛事安保等涉及许多部门的问题，仅靠体育行政部门来抓确有困难，提出建立协调机制就是为了解决这个问题。法律中没有规定协调机制的具体形式，高阶位的形式是由地方主要领导或分管领导作为协调机制的领导，定期召集多部门研究决策，至少一年开一次会议，确定一些重要事项，使体育产业发展有抓手、能落地、见实效。第七十一条中比较重要的一点，是把体育产业分成了体育用品制造业和体育服务业两类，这也是到第三次审议才修改的。前面两稿虽然笼统涉及体育产业，但从表述的内容上看更多是体育服务业。有不少意见认为，我国体育用品制造业是长项，但是品牌和科技这两点比较弱，需要强调其高质量发展，以保证长期的产业优势和竞争力。因此增加了体育用品制造业相关内容，强调了创新发展和转型升级。第七十二条指向职业体育。关于职业体育的法律表述和规范，是此次修法中受到关注也存在不少争议的问题。修法中有一个技术性问题，即职业体育是放在体育产业部分还是竞技体育部分。由于职业体育中有些关注度很高的项目在发展中存在一些问题，有观点认为职业体育提振精神规范行为更加重要，因此开始修法时倾向于将职业体育放在竞技体育一章。但也有不少观点特别是体育业界的观点认为，职业体育是体育产业的重要内容，我国职业体育总体上发展不足是突出问题，因此要求放在体育产业章。最后是一个折中方案，在两部分都有职业体育相关条款，分别强调不同重点。第七十六条“国家完善体育产业统计体系，开展体育产业统计监测，定期发布体育产业数据”看似简单，但在实践中挑战很大。体育产业统计有规范口径，但实践不断变化且日趋复杂。例如，体育产业统计中有体育传媒与信息服务类别，其中含有大量的体育赛事视频和网络连接类体育运动项目，既提供了大量体育服务，也为平台带来海量流量和大量广告投入，但综合类娱乐平台被统计到文化产业中，即体育产业相关数据可能被统计到文化产业或其他类型产业中。更基础性的一个挑战是，数字时代的网络效应、数据和流量价值、免费服务等新的商业模式为体育带来的价值创造和“消费者剩余”如何体现在统计之中。还有一个突出问题是一些新型体育项目（如电子竞技）的统计归口。总之，现行的统计体系如何准确反映体育产业、体育消费发展状况，是一个需要不断探索的问题。

2.1.2 新增“反兴奋剂”章　

反兴奋剂是国际体育治理中共识度高、一致性强的一个重点领域。自第19届夏季奥运会上正式施行兴奋剂检查工作后，每届奥运会都实施了兴奋剂检查。1999年，世界反兴奋剂机构（World Anti-Doping Agency，WADA）正式成立，旨在协调世界范围内的反兴奋剂活动，并于2003年颁布了《世界反兴奋剂条例》。

1988年汉城奥运会，中国多名游泳运动员兴奋剂检测呈阳性，为中国竞技体育带来很大负面影响。中国体育行政部门迅速行动，反兴奋剂工作开始启动并持续发力，1989年提出对兴奋剂问题实行“严令禁止、严格检查、严肃处理”的“三严”方针，同年在北京建立了兴奋剂检测实验室，1990年开始实施兴奋剂检查。95版《体育法》作为我国体育领域的首部法律，在第三十三条中规定，“在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法，禁用药物检测机构应当对禁用的药物和方法进行严格检查”，这是反兴奋剂问题在我国首次入法。

此后，我国反兴奋剂工作持续加大力度。1998年，体育总局发布《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定（暂行）》，细化了违规行为和处罚程序。2003年中国政府正式签署了《反对在体育运动中使用兴奋剂哥本哈根宣言》。国务院于2004年3月月颁布实施了《反兴奋剂条例》。2019年11月18日，最高人民法院发布了我国首个审理兴奋剂问题刑事案件司法解释，2020年12月26日，全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增设了妨害兴奋剂管理罪，对于组织、强迫运动员使用兴奋剂，以及引诱、教唆、欺骗运动员使用兴奋剂等行为予以刑法规制。

在党和政府高度重视、体育界严格教育管理以及各方共同努力下，我国反兴奋剂工作成就卓著。东京奥运会和北京冬奥会，中国代表团都实现了兴奋剂问题“零出现”、拿干净金牌的目标。此次修订95版《体育法》，各方面呼吁要重视兴奋剂问题，要将长期以来的努力体现到法律中。

新修订的体育法专设了“第五章 反兴奋剂”，明确了各相关方的责任和义务，使反兴奋剂工作各方面都有法可依。其中有几点值得特别关注。第五十四条规定，“国家建立健全反兴奋剂制度。县级以上人民政府体育行政部门会同卫生健康、教育、公安、工信、商务、药品监管、交通运输、海关、农业、市场监管等部门，对兴奋剂问题实施综合治理。”兴奋剂问题的发生远不止运动员服用这个方面的问题，包括研发、制造、进出口、销售、提供、服用、反检测手段等多个环节，必须综合治理才能见效，才能使我国成为国际反兴奋剂大家庭中的可信可敬成员，并做出大国应有的贡献。第五十七条规定，“国家设立反兴奋剂机构”，并指出了反兴奋剂检查机构和人员依照法定程序开展检查的权威性和被检方必须配合的义务。第五十八条规定，“县级以上人民政府体育行政部门组织开展反兴奋剂宣传、教育工作，提高体育活动参与者和公众的反兴奋剂意识。”对运动员以及所有参与体育运动的人员来说，反兴奋剂不仅是被动约束，而且应该成为体育文化、体育价值观的一部分，因此宣传教育有重要意义。

2.1.3 新增“体育仲裁”章　

95版《体育法》对体育仲裁做过原则规定，即第三十二条“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”由于种种原因，这个“另行规定”没有出台，因此实践中体育仲裁的使用很少。许多体育纠纷无处调解仲裁，为各方面带来诸多困扰，积累了不少矛盾和问题。切实发挥体育仲裁的作用，在法律中有相关可操作性条款，是此次修法前期各方面呼声很高的一点，甚至可以视为推动《体育法》修改的一个重要因素。

关于“体育仲裁”章，首先要确定哪些属于体育仲裁的内容。第九十二条对此做出了规定：“当事人可以根据仲裁协议、体育组织章程、体育赛事规则等，对下列纠纷申请体育仲裁：（一）对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷；（二）因运动员注册、交流发生的纠纷；（三）在竞技体育活动中发生的其他纠纷。《中华人民共和国仲裁法》规定的可仲裁纠纷和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议，不属于体育仲裁范围。”对于了解体育项目中存在纷繁多样纠纷，同时又不太熟悉我国仲裁制度的人来说，很可能会对这个条款感到困惑：为什么仲裁只适用于这三类纠纷？

原因是我国仲裁制度已有3项法律加以规定，可以解决相当部分的体育纠纷。1994年实施的《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）建立了民商事仲裁制度，处理公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷；2007年颁布的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议仲裁法》）对仲裁用人单位与劳动者发生劳动争议时的调解仲裁做出了规定；2009年《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》建立了农村土地承包经营纠纷仲裁制度，这个法律与体育纠纷交叉很少。

考虑到已有上述3项仲裁制度，修法遵循的原则是，凡是通过现有纠纷解决渠道能够较好解决的纠纷应当尽量通过现有渠道解决，不再纳入体育仲裁范围。比如，相当一部分体育纠纷是有关运动员和俱乐部之间发生的劳动合同争议或劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿和赔偿金等，这些争议或属于民事主体权利方面的纠纷，或属于劳动关系方面的纠纷，可以适用于《仲裁法》或《劳动争议仲裁法》。此外，体育仲裁也将体育竞赛中技术性纠纷排除在外，体育赛事活动过程中因竞赛规则发生的技术性纠纷，如因裁判因素发生的纠纷，从各国惯例和我国实践来看，都可以视为竞赛组织者内部处理事项，应该原则上由体育组织按其内部规则处置。因此第九十五条规定，“鼓励体育组织建立内部纠纷解决机制，公平、公正、高效地解决纠纷。体育组织没有内部纠纷解决机制或者内部纠纷解决机制未及时处理纠纷的，当事人可以申请体育仲裁。”

这部分还需要明确的一个问题是仲裁和司法的关系。已有的3种仲裁制度分别确立了3种仲裁模式：《仲裁法》是“或裁或审”制度，当事人只能选择其一，选择申请仲裁，法院就不再受理，仲裁具有“一裁终局”的效力；劳动争议确立的是“先裁后审”制度，发生劳动争议后，当事人只能先申请仲裁，对仲裁结果不服的，原则上可以到人民法院起诉，仲裁不具有“一裁终局”的效力；土地承包仲裁法规定的制度更加灵活。体育领域纠纷的解决专业性强，因此在研究体育仲裁与司法关系时，倾向于“只选仲裁”和“一裁终局”模式。第九十五条中规定，“体育组织没有内部纠纷解决机制或者内部纠纷解决机制未及时处理纠纷的，当事人可以申请体育仲裁。这里没有提出可以申请仲裁或者可以向人民法院申请审判”，即没有“或裁或审”的选项。第九十七条中规定，“体育仲裁裁决书自作出之日起发生法律效力。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请体育仲裁或者向人民法院起诉的，体育仲裁委员会或者人民法院不予受理。”不过，考虑到体育仲裁情形复杂需要在实践中摸索完善，并没有规定只能仲裁，而对于“一裁终局”的规定也留下了“纠错机制”。也就是第九十八条的规定，当出现适用法律、法规确有错误等若干情形时，“当事人可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向体育仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。”不过法院只能通知仲裁庭在一定期限内重新仲裁，并不是由法院接手审判，也就是第九十八条的规定，“人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，或者认定裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。人民法院受理撤销裁决的申请后，认为可以由仲裁庭重新仲裁的，通知仲裁庭在一定期限内重新仲裁，并裁定中止撤销程序。仲裁庭拒绝重新仲裁的，人民法院应当裁定恢复撤销程序。”

2.1.4 新增加“监督管理”章　

近年来，各类体育活动日益增多，体育市场蓬勃发展，但体育发展中的乱象也不断出现，一些赛事中出现的重大事故举世震惊。加强体育监督管理特别是安全监督的呼声很高。“监督管理”章的重点内容有以下几点：首先是在第一百零二条中明确了各级体育行政部门对体育赛事活动依法进行监管的权力，同时明确公安、市场监管、应急管理等部门按照各自职责对体育赛事活动进行监督管理。其次是明确了体育赛事组织者的安全保障义务，并明确规定，“体育赛事活动因发生极端天气、自然灾害、公共卫生事件等突发事件，不具备办赛条件的，体育赛事活动组织者应当及时予以中止；未中止的，县级以上人民政府应当责令其中止”，也就是体育行政部门可以依法行使体育赛事“熔断”机制。再次是明确举办高危险性体育赛事活动应当具备的条件，第一百零四、一百零五、一百零六条分别规定，新设体育项目由国务院体育行政部门认定，经营高危险性体育项目应当具备的条件，举办高危险性体育赛事活动实行行政许可制度。

这部分还有一个重点，就是第一百零八条“县级以上地方人民政府每届任期内至少向本级人民代表大会或者其常务委员会报告一次全民健身、青少年和学校体育工作”。专门做这个规定，是由于各方面担心全民健身和青少年体育容易受到相应冲击，例如，主要精力用于争夺比赛奖牌而忽视全民健身、应试教育冲击学校体育课等，因此特别规定了要向本级人大或者常委会报告这两项工作，希望人大能够监督政府做好这两项重要的体育工作。

2.2 关于修改章名的3章　

除了前面介绍的新增加4章外，本次修法还修改了3章名称，并对内容做了较多扩充。

2.2.1 将“社会体育”章修改章名为“全民健身”

近些年来，重要规划和文件中更多地使用了“全民健身”这个表述，因此修法时对章名做了修改，同时对内容做了大量扩充。政府体育工作必须将全民健身摆在首位，是调研和讨论中共识度最高的内容。较早期的讨论中，考虑过在此次修法中明确“保证公民的体育权利”这个要求，但对这个权利定义取得共识较为困难（王进 等，2021），后来就没有采用“什么是”的表达，而是用了“如何做”的表达。

与95版《体育法》中“社会体育”章相比，“全民健身”章新增的主要内容包括第十六条“国家实施全民健身战略，构建全民健身公共服务体系，鼓励和支持公民参加健身活动，促进全民健身与全民健康深度融合”，第十八条“国家推行全民健身计划，制定和实施体育锻炼标准，定期开展公民体质监测和全民健身活动状况调查，开展科学健身指导工作。国家建立全民健身工作协调机制。县级以上人民政府应当定期组织有关部门对全民健身计划实施情况进行评估，并将评估情况向社会公开”等。第十八条规定国家建立全民健身工作协调机制，看上去仅有一句话，但对工作推动有重要意义。全民健身需要投资、场地、场所、专业人员、活动和赛事组织等，仅靠体育行政部门难以及时有效推动落实，多部门协调机制的建立十分重要，由政府主要领导或分管领导牵头组建多部门协调机制最为理想，工作力度较大，由体育行政部门牵头形成多部门协商机制则是一个底线要求。实践表明这是将各项要求落到实处的重要保障。其他章中也有多处涉及全民健身相关内容，如在第八章“保障条件”中，从规划设计、建设配置、开放管理等方面细化了全民健身保障条件。

2.2.2 将“学校体育”章修改章名为“青少年和学校体育”

95版《体育法》中，“学校体育”章只有8条，现在扩充为15条，并且将章名修改为“青少年和学校体育”。章名修改有两点主要考虑，一是有相当比例的高中和大学年龄段的青少年离开学校走向社会，政府体育公共服务应该同样关注这些青少年，应将其纳入法律保障范围。同时，也应该鼓励那些完成高等教育后走入社会的年轻人参加体育活动。为此，法律修改时关注了有些表述，例如，第二十八条规定，“国家定期举办全国学生（青年）运动会。地方各级人民政府应当结合实际，定期组织本地区学生（青年）运动会。”二是学生校外体育活动明显增多，应将相关内容纳入《体育法》。第三十七条规定，“体育行政部门会同有关部门引导和规范企业事业单位、社会组织和体育专业人员等为青少年提供体育培训等服务。”从发达国家经验看，在校学生参加校外培训活动，体育类位居首位，校外体育培训能够为学生多样化的体育爱好提供更加细分的培训和运动机会，技能和兴趣提升，使他们成人后更有可能参与体育活动和观赏体育赛事。总之，要让体育在青少年全面发展健康成长中具有日益提高的重要地位。

与95版《体育法》相比，新修订的《体育法》在学校体育方面扩充了大量内容，不过其中大部分内容已经在相关文件和规划中有过要求，但将这些政策性要求纳入法律规范之中，就成为依法行政的内容，成为学校法定责任。例如，第二十六条规定，“学校必须按照国家有关规定开齐开足体育课，确保体育课时不被占用”；第二十七条规定，“学校应当将在校内开展的学生课外体育活动纳入教学计划，与体育课教学内容相衔接，保障学生在校期间每天参加不少于一小时体育锻炼。鼓励学校组建运动队、俱乐部等体育训练组织，开展多种形式的课余体育训练，有条件的可组建高水平运动队，培养竞技体育后备人才”；第三十二条规定，“学校应当按照国家有关标准配置体育场地、设施和器材，并定期进行检查、维护，适时予以更新。学校体育场地必须保障体育活动需要，不得随意占用或者挪作他用”；第三十四条规定，“幼儿园应当为学前儿童提供适宜的室内外活动场地和体育设施、器材，开展符合学前儿童特点的体育活动”；第八十九条规定，“国家发展体育专业教育，鼓励有条件的高等学校培养教练员、裁判员、体育教师等各类体育专业人才，鼓励社会力量依法开展体育专业教育”。

在较早期的讨论中，有不少建议提出应当在法律中明确将体育纳入中、高考科目或者是纳入中考、高考考试内容，认为如此才能在“应试”教育一时难以扭转的大环境下保证学校足时保质地推进体育教育。但是也存在不少担心和疑问，诸如“考什么”“怎么考”等一系列复杂的问题并没有实践或试点基础，很可能影响考试公平甚至引发乱局。考虑各种因素，此次修改没有提出将体育纳入高考、中考的要求，而是在第二十九条中规定，“国家将体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围，建立符合学科特点的考核机制”。这是实践中的普遍做法，此次用法律形式强化了这一要求。

2.2.3 将“体育团体”章修改章名为“体育组织”　

2013年，党的十八届三中全会明确提出加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，并提出限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。近年来，关于体育社会组织特别是全国单项性体育协会如何改革，一直是体育领域一个热点，也是95版《体育法》修改过程中比较关注的问题之一。

新修订的《体育法》重点是明确全国性单项体育协会的法律定位和法定职责。除了修改章名，重点有以下新增加的内容，一是第六十五条明确，“全国性单项体育协会是依法登记的体育社会组织，代表中国参加相应的国际单项体育组织，根据章程加入中华全国体育总会、派代表担任中国奥林匹克委员会委员。”这一条确定了以往由体育行政部门管理的单项体育协会即使“脱钩”，其代表中国参加国际单项体育组织、成为中华全国体育总会成员和参加中国奥林匹克委员会等以往所具有的重要地位也没有改变。二是明确了单项体育协会的法定职责，即第六十五条规定的“全国性单项体育协会负责相应项目的普及与提高，制定相应项目技术规范、竞赛规则、团体标准，规范体育赛事活动”。这是明确了单项体育协会需要承担的保障行业规范和提供公共服务义务。三是明确了单项体育协会与体育行政部门的关系，这是体育改革中各方面都很关心的问题——“脱钩”后的单项体育协会与体育行政部门是什么关系？第六十七条规定，“单项体育协会应当接受体育行政部门的指导和监管，健全内部治理机制，制定行业规则，加强行业自律。”不过，关于如何指导和监管什么，并没有具体规定，还需要在实践中探索总结，不断理顺体制机制。

2.3 关于新增加的三项重要内容

2.3.1 增加了职业体育相关内容

职业体育是这次修法中新增加的内容，在修法过程中受到较多关注。职业体育既是体育产业中专业水准最高的耀眼明珠，也是竞技体育中受众最广的体育日常，这两个截然不同的身份使社会不同方面对其期待和要求很不相同。近些年我国职业体育发展中存在的问题引起社会较多关注，各方面很关注这次修法中关于职业体育的表达。由于法律文本结构的技术性考虑（职业体育既是体育产业重要部分，也是竞技体育重要部分），也由于各方的意见比较发散，因此职业体育没有独立成章，内容也比较有限，主要分布在“竞技体育”和“体育产业”两章之中。

在讨论中，许多观点认为我国职业体育存在不少问题，例如，缺乏体育精神、存在拜金主义、竞赛秩序混乱、竞赛水平不高等，认为要强调规范其行为方面的内容；但也有观点认为发展不足是主要问题，认为要大力促进发展，规范是在发展中规范。最终法律文本对发展和规范两个方面都做了强调。第四十条提出，“国家促进和规范职业体育市场化、职业化发展，提高职业体育赛事能力和竞技水平”，讲了促进也讲了规范。第七十二条规定，“国家完善职业体育发展体系，拓展职业体育发展渠道，支持运动员、教练员职业化发展，提高职业体育的成熟度和规范化水平”，通过“完善”“拓展”“支持”“提高”8个字提出了“做什么”，通过“成熟度”和“规范化”提出了“要什么”，表明了发展和规范两方面的要求。由于职业体育组织结构的独特性，如何定位职业体育倶乐部的市场地位也备受关注。第七十二条的表述是，“职业体育俱乐部应当健全内部治理机制，完善法人治理结构，充分发挥其市场主体作用”，由于我国职业体育仍然处于持续改革过程中，在这里选择了一种比较宽松的规定，并没有直接将职业体育俱乐部定义为独立的市场主体，同时没有放弃向这个方向推进，表述为“充分发挥其市场主体的作用”。不从定义的角度而从行为的角度去讲，既为今后的探索规定了方向，也为继续完善改进留下余地。

在“竞技体育”章，还有一条与职业体育关系密切的规定。即第五十二条规定，“在中国境内举办的体育赛事，其名称、徽记、旗帜及吉祥物等标志按照国家有关规定予以保护。未经体育赛事活动组织者等相关权利人许可，不得以营利为目的采集或者传播体育赛事活动现场图片、音视频等信息。”以往多年，体育赛事标志和体育赛事转播领域的问题较多。我国有数亿职业体育观赏者，一个流行体育项目仅国内收视人数就可以达到上千万甚至过亿（江小涓，2019），一些国际赛事中国站或中国赛场的收视率也是全球最高，市场巨大、利益巨大，然而侵权现象屡禁不止，花样不断翻新，因此要求规范的呼声很高。新增加的内容并没有明确界定“体育转播权”这个国内外都尚有争议的权利内涵，却描述了体育赛事转播所涉及的主要形态和内容并做出保护规定，为解决现实中存在的问题提供了基本的法律依据。

职业体育“入法”并较好平衡了发展与规范两个方面，有重要的现实意义。我国职业体育中，有些项目在国际赛事中成绩突出，但“人气”并不太足，因此商业价值也不够高；有些项目尽管国际赛事成绩不如人意，但“人气”较旺，商业价值高。虽然希望所有项目都能两者兼备，但一时难以做到，就不应该用“成绩”或“人气”作为唯一评价标准，特别是不应该以国际赛事成绩来评价一个项目发展的全部价值。毫无疑问，职业体育项目在国际重大比赛中取得佳绩，必定万众瞩目、激动人心、弘扬国威、提升自信，这意义十分重大，各国都高度重视。但这类比赛场次毕竟有限，是壮丽而短促的场景。对亿万球迷来说，每年多个项目的数百场次赛事已是他们日常生活的一部分，从中能够获得刺激、愉悦、满足、归属感等等精神享受，社会价值巨大。总之国际赛事优异成绩是梦想、是奋斗的事业，是国家形象展示，是体育领域中高耸的顶峰；日常比赛是人民群众美好生活场景的一部分，是体育爱好者的日常，是体育产业的重要部分。为了实现梦想值得持久努力，但也要重视职业体育界的平常赛事和广大体育消费者的日常观赏，多样性才能构成多彩风景。

2.3.2 增加了运动员权益保障的内容

95版《体育法》制定时，运动员权益保障并不是一个突出问题，因此只在第二十八条规定了“国家对优秀运动员在就业或者升学方面给予优待”。那时体育没有职业化，专业运动员人数有限，注册转会、薪酬保障、退役出路等都还不是突出问题，长期遵循的竞争体育项目从小“选苗”、高强度培养和义务教育保障水平低等问题也未引起体育界和社会的广泛关注。最近10年，这些问题开始受到重视，也有若干行政法规和文件提出要求，例如，《国务院办公厅转发体育总局等部门关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作指导意见的通知》（国办发〔2010〕23号）针对运动员的义务教育保障问题做出了明确规定。将这些文件中的内容“入法”是法律修改中各方普遍提出的要求，因此在“竞技体育”章中增加多条相关内容。针对高强度不科学训练导致运动员身心健康受到损害的问题，第四十三条规定，“国家加强体育训练科学技术研究、开发和应用，对运动员实行科学、文明的训练，维护运动员身心健康”。针对许多处于义务教育年龄段小运动员在接受专业化训练的同时文化教育被忽视的问题，第四十四条规定，“国家依法保障运动员接受文化教育的权利。体育行政部门、教育行政部门应当保障处于义务教育阶段的运动员完成义务教育”。针对职业体育俱乐部之间和地方运动队之间运动员注册纠纷增多的问题，第四十五条规定，“国家依法保障运动员选择注册与交流的权利。运动员可以参加单项体育协会的注册，并按照有关规定进行交流”。针对专业和职业运动员增多、退役后再就业困难的问题，第四十七条规定，“各级人民政府加强对退役运动员的职业技能培训和社会保障，为退役运动员就业、创业提供指导和服务”。

此外，在“学校和青少年体育”章中第三十一条规定，“学校优先聘用符合相关条件的优秀退役运动员从事学校体育教学、训练活动”。在“保障条件”章中第九十条规定，“国家鼓励建立健全运动员伤残保险、体育意外伤害保险和场所责任保险制度”。总之，运动员特别是未成年运动员作为体育领域的分散个体，发声和行为能力相对较弱，特别需要法律保障其正当权益，保障他们健康成长。

2.3.3 增加了体育科技的相关内容

现代体育早已不仅仅是体能和技能的直接表现，其背后的科技支撑作用突出，特别是高水平竞技体育，是体能技能、文化心理、经济科技等多方面状况的综合体现。未来的竞技体育强国，一定首先是体育科技强国。体育也是最新科技率先应用的重要领域，当下的数字技术、材料科学、人工智能等科技都首先在体育中得到应用。从“5G＋8K”通信技术引入比赛直播，到移动跟随技术辅助裁判，从运动员赛服新材料的使用到运动员训练的智能化技术运用，从体育场馆生态环保的追求到大数据管理技术应用，还有运动健身领域的健身平台、户外运动平台等。

新修订的《体育法》增加了加强和支持体育科技发展的条款。包括第十二条规定“国家支持体育科学研究和技术创新，培养体育科技人才，推广应用体育科学技术成果，提高体育科学技术水平”，第四十三条规定“国家加强体育训练科学技术研究、开发和应用，对运动员实行科学、文明的训练，维护运动员身心健康”，第五十九条规定“国家鼓励开展反兴奋剂科学技术研究，推广先进的反兴奋剂技术、设备和方法”，第七十一条规定“国家支持体育用品制造业创新发展，鼓励企业加大研发投入，采用新技术、新工艺、新材料，促进体育用品制造业转型升级”等。

我国体育人口多，市场规模大，各类体育产业都有较好基础，体育平台和企业商业模式创新活跃，国家高度重视科技创新，再加上法律保障更加完善，这些有利条件汇聚起来，有望在体育科技创新与应用方面走在世界前列，进入第一方阵，助力中国成为世界体育强国。

3 体会和认识

参与《体育法》修法工作是一个不断学习和提高认识的过程，有以下几点深切体会和认识。

3.1 修法恰逢重要时点，将促进我国体育事业体育产业发展迈上新台阶

“重要时点”体现在以下几个方面。第一，此次《体育法》修改，恰逢毛泽东主席“发展体育运动，增强人民体质”重要题词70周年，将这个题词全文写入法律总则中，符合国家推动体育发展的初心，符合体育发展规律，符合人民群众对体育发展的期待，深得各方赞同，需要发扬光大。第二，法律修改之前一段时间，北京冬奥会、冬残奥会在我国成功举办，社会各方面对体育的关注和参与达到新高度。新修订的《体育法》在体育发展这个“高光”时刻颁布实施，有利于各级政府、体育界和全社会关注法律和学习贯彻法律。第三，我国进入中国特色社会主义现代化建设新阶段，人民群众对体育发展有更高期待和新的要求，《体育法》对政府提供体育公共服务提出了更多更高的要求，体育发展得到高度重视也有利于吸引更多资金和产业进入体育产业中。第四，今后几年没有在我国举办的国际重大赛事，可以抓紧时机集中力量推进各项体育工作转型升级，理顺体制机制，做好普法宣传。

3.2 修法坚持以人民为中心并照顾特殊群体

此次《体育法》修订特别强调以人民们为中心，这个理念贯穿修法全过程。总则部分有多个条款强调上述理念和要求，例如，第二条要求“体育工作坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，以全民健身为基础”，第五条规定“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利，对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障”，第六条规定“国家扩大公益性和基础性公共体育服务供给，推动基本公共体育服务均等化，逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共体育服务体系”，第七条规定“国家采取财政支持、帮助建设体育设施等措施，扶持革命老区、民族地区、边疆地区、经济欠发达地区体育事业的发展”。还有条款强调将青少年和学校体育发展放在优先地位、强调运动员权益保障、强调公共体育场所和设施提供等，都是坚持以人民为中心、坚持为人民群众提供多样化基本公共体育服务的具体体现。

3.3 修法将弘扬体育精神放在引领地位　

体育和其他事业产业的重要不同，是体育精神在体育全域全程中的重要地位。体育也是各类事业和产业中，精神价值共识最多、行为规则共性最强的领域。以“为国争光、无私奉献、科学求实、遵纪守法、团结协作、顽强拼搏”为主要内容的中华体育精神深入人心，因此修法中将弘扬体育精神放在重要引领地位。总则第一条就开卷明宗，指出“为了促进体育事业，弘扬中华体育精神，培育中华体育文化，发展体育运动，增强人民体质，根据宪法，制定本法”，第十四条中规定“弘扬奥林匹克精神，支持参与国际体育运动”，第九条要求开展和参加体育活动遵循“诚实守信、尊重科学”等原则。“竞技体育”章第五十一条要求“体育赛事实行公平竞争的原则”，第四十二条强调“运动员应当积极参加训练和竞赛，团结协作，勇于奉献，顽强拼搏，不断提高竞技水平”，第三十九条鼓励运动员“在体育赛事中创造优异成绩，为国家和人民争取荣誉”。“反兴奋剂”章第五十三条中提出“国家提倡健康文明、公平竞争的体育运动”。法律对弘扬体育精神的高度重视，将引领体育战线共同努力，让体育真正发挥强壮体魄、文明精神的双重价值。

3.4 再接再厉推动《体育法》落实到位，推动体育强国建设迈上新台阶　

新修订的《体育法》，有些部分仅做了方向指引或原则规定，留下由体育行政部门和其他部门制定实施办法或细则的要求，《体育法》修改后还涉及诸多政策规章的立改废释等工作，这些任务很重，时间也很紧迫。新修订的《体育法》中明确的后续工作至少有以下各点：社会体育指导员管理办法由国务院体育行政部门规定（第十九条）；代表国家和地方参加国际、国内重大体育赛事的运动员和运动队，运动员选拔和运动队组建办法由国务院体育行政部门规定（第四十九条）；国家对体育赛事活动实行分级分类管理，具体办法由国务院体育行政部门规定（第五十条）；国务院体育行政部门负责制定反兴奋剂规范（第五十五条）；国务院体育行政部门会同国务院药品监管、卫生健康、商务、海关等部门制定、公布兴奋剂目录，并动态调整（第五十六条）；国务院体育行政部门依照本法组织设立体育仲裁委员会，制定体育仲裁规则（第九十三条）；国务院体育行政部门会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录并予以公布（第一百零五条）。

这其中每一条都对体育行政部门提出工作要求，有些工作（如设立体育仲裁委员会、制定体育仲裁规则等），情况较为复杂，实践基础也不厚实，需要权衡的因素较多，需要立足中国国情并借鉴国外经验，组织力量抓紧推进，使新修订的《体育法》施行后能够较快落地、见到实效，规范引领体育事业体育产业在较高水平上加快发展规范发展，加快推进体育强国和健康中国建设。

（来源:《体育科学》2022年 第10期）